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지난 1971년부터 1977년 사이에 총 8차례에 걸쳐 7개 대도시권과 7개 중소도시권 등 전국 14개 도시권역, 총 5397.1㎢(전 국토의 5.4%)를 그린벨트로 지정한 이래 개발의 불가침 성역이었던 만큼 끊임없이 민원이 제기되고 정책 시비가 지속되면서 제도개선과 부분 해제가 추진됐다.
그린벨트 제도의 분기점은 1998년 12월에 내린 헌법재판소의 헌법불합치 결정이다. 제도 자체는 원칙적으로 합헌이지만 일부 토지소유자에 대해 재산권의 과도한 침해가 발생하는 데다 보상 규정이 없어 위헌이라는 판결을 내린 것이다.
이 때문에 당시 정부는 지정 이래 처음으로 7개 중소도시권의 그린벨트를 전면 해제하고 7개 대도시권도 부분적으로 해제되었으며 토지매수청구제도가 도입되었다.
이후 그린벨트는 공익성이 큰 도시 주변의 저렴한 개발 용지의 공급처의 기능을 수행해 왔으며 신도시를 비롯해 보금자리 및 행복주택 주택, 기업형 임대주택, 테크노 밸리 등이 그런 바탕 위에 추진된 것이다.
물론 지난 개발 시대에 억척(?)같이 지켜온 것만도 다행이다. 선거 때마다 공약으로 등장할 만큼 이를 둘러싼 이해관계가 첨예했던 것도 사실이다. 그린벨트 내의 거주자, 땅 소유자, 또 이를 이용하는 도시민 간의 입장이 각자 달랐기 때문이다.
이를 본격적으로 손대기 시작한 것은 YS정부다. 시민단체의 반발에도 불구하고 그린벨트 내 거주자들의 역차별을 감안하여, 근생(근린생활)시설과 간이체육시설, 이축권이 대폭 허용되는 방향에서 규제를 완화했다.
2000년대 들어서는 이러한 건축규제 완화보다 모자라는 주택 등 도시용지를 대량으로 공급하는 데 주력했다. 서울 강남구 자곡동 행복 주택단지를 비롯해 판교 신도시 및 테크노 단지 등이 그린벨트를 해제하여, 들어선 것이다. 특히 주택시장이 활황기에 접어들어 가격이 크게 오르고 택지난이 심화하면서 그린벨트는 택지공급의 창구가 되기 시작한 것으로 이해된다.
이번에도 예외가 아니다. 정부는 8·8 부동산 대책에서 그린벨트를 해제하여, 택지공급을 확대하고 주택 공급을 늘리는 대안을 내놓았다. 도심권에 대규모로 지을 택지가 없다는 점에서 긍정적이다. 다만 아쉬운 점은 비(非)그린 지역을 전면 재조사, 좀 더 확대 개발해 공급하는 대안이 더 낫지 않았나 하는 점이다.
수도권에서 현재의 보존기준을 적용해 대규모로 집 지을 그린벨트 땅을 찾는다는 게 그리 쉽지 않을 게 분명하다. 기준을 완화해서라도 유효지역의 대규모 그린벨트를 활용하는 대안을 적극적으로 고려해 봄 직하다.
집값을 잡겠다는 강한 의지의 체감도 면에서도 그렇고 실제 유효수요자 측에서도 그린벨트는 도시 인접권이어서 최적이다. 젊은 직장인들의 도심 출근이 갈수록 멀어지는 이른바 리셋(reset)현상을 생각하면 더욱 그렇다.
1~2시간씩 외곽에서 출퇴근하는 시간 낭비 및 오가는 불편, 교통 유발 등을 참작하면 도심권과 가까운 지역의 개발제한구역이나 농경지는 과감히 풀어서 활용하는 방안이 필요하다. 절대농지라는 핑계로 남아도는 쌀농사를 계속 짓도록 하는 정책이야말로 70년대 구식 정책 발상이 아닐 수 없다.
물론 후대를 위한 보존 역시 중요하다. 식량무기화를 감안하면 농경지 보존 역시 중요한 문제임이 틀림없다. 실제로 과도한 개발로 국토를 낭비하고 훼손하는 것은 있을 수 없는 일이다. 하지만 저출산과 인구감소, 급속한 고령화 등을 참작하면 개발 시대를 모토로 수립한 국토정책의 리뷰가 절대 필요하다. 국토의 보전과 회복, 그리고 유효지역의 개발이 동시에 이뤄지면서 실효성 있는 국토정책으로 전환하는 것이 무엇보다 중요하다.
그린벨트의 역사성과 기여도 역시 높이 평가되어야 할 부분이지만 이미 도시의 연담화가 이뤄지고 밀도 있는 산림이 자릴 잡은 만큼 4차 산업 시대에 걸맞은 국토이용계획을 기대해 본다.
※본란의 칼럼은 본지 견해와 다를 수 있습니다.
장용동 한국주거복지포럼 상임대표
